Advies Raad van State over uitbreiding instrumentarium en burgerschapsopdracht

Op 19 april bracht de Raad van State een aanvullend advies uit aan de Eerste Kamer over het wetsvoorstel Uitbreiding bestuurlijk instrumentarium onderwijs. De Eerste Kamer had hierover vragen gesteld aan de Raad van State over de staatsrechtelijke aanvaardbaarheid van onderdelen van dit voorstel.

Het advies van de Raad van State is kort samengevat: de Raad van State onthoudt zich van een eindoordeel over de vraag of deze wetswijziging wel of niet aanvaardbaar is, maar geeft wel heel scherp aan welke voorwaarden bij de interpretatie hiervan noodzakelijk zijn. Niet alleen voorwaarden aan de interpretatie van deze wet (de bevoegdheden van de Minister om in te grijpen), maar – zeer opvallend – ook voorwaarden aan de interpretatie van de burgerschapsopdracht en de zorgplicht inzake sociale veiligheid.

Het meest concreet is de aanwijzing die de Raad van State daarbij geeft over de ruimte die de Inspectie (niet) heeft bij het invullen van de burgerschapsopdracht. Er was immers debat over de status van de ‘eindnoot’ (bijlage 8) bij de Onderzoekskaders PO en VO sinds augustus 2021. Daarin definieert de Inspectie acht basiswaarden van de democratische rechtsstaat, en wekt de indruk dat deze invulling rechtstreeks voortvloeit uit de wet en dat elke school ten minste hieraan moet voldoen bij de burgerschapsopdracht. Evenwel: deze waarden staan niet in de wet; ze staan wel in de toelichting, maar daarin staat ook dat de wet met opzet heel open is geformuleerd zodat besturen vrij zijn om een eigen invulling te geven aan de “basiswaarden van de democratische rechtsstaat”.

De Raad van State kiest ervoor om in het kader van dit advies hierover staatsrechtelijke helderheid te scheppen:

“In overeenstemming met dit uitgangspunt heeft de regering verklaard dat het toezicht van de Inspectie een terughoudend karakter zal hebben en de autonomie van scholen niet onnodig zal beperken. De Inspectie heeft in haar onderzoekskaders PO 2021 (bijlage 8) een “Uitwerking burgerschap en basiswaarden”, opgenomen. Die is gebaseerd op de parlementaire geschiedenis. Dit betreft een niet op de wet gebaseerd document, dat weliswaar concrete handvatten geeft voor het toezicht door de Inspectie, maar scholen noch rechter bindt.”

De reden hiervoor is dat de Raad van State wil zeggen: vanuit artikel 23 Grondwet zijn deze extra bevoegdheden (om in te grijpen bij schendingen van de burgerschapsopdracht), alleen mogelijk wanneer alleen de wettekst wordt aangehouden, en er dus grote vrijheid is om als school te bepalen hoe de basiswaarden worden ingevuld.

Uit de conclusie van de Raad van State:

“Indien het wanbeheer ziet op de overtreding van een open norm, zoals de burgerschapsopdracht of de zorgplicht voor de veiligheid, is de ruimte voor een (spoed)aanwijzing beperkt, gelet op de rechtszekerheid.”

Het wetsvoorstel Uitbreiding bestuurlijk instrumentarium blijft wat VBSO en VGS betreft onnodig en onwenselijk omdat de mogelijkheid van directe regerings-aanwijzingen aan scholen wezensvreemd is aan het stelsel.

Maar als deze bevoegdheden er komen: wetstoepassing moet geschieden binnen de grenzen van de Grondwet. Het is dan ook positief dat de Raad van State zo helder mogelijk aangeeft welke interpretatie van de nieuw voorgestelde bevoegdheden gekozen moet worden, om binnen die grenzen te blijven.

Mr. drs. J. (Jaco) van den Brink

Onderwijsadvocaat

Stel een vraag